административно процессуальные нормы устанавливают пределы административного чего
Административно-процессуальные нормы
Понятие и особенности административно-процессуальных норм
Административно-процессуальные нормы представляют собой разновидность действующих в нашем обществе юридических правил поведения людей, установленных государством. Поэтому они обладают всеми признаками, которые вообще свойственны правовой норме.
С другой стороны, по мнению авторов, управленческие процессы в России периодически пересматриваются, в связи с этим закономерно следует толковать о них с учетом действующих нормативных правовых актов, которые непосредственно регулируют общественные правоотношения (прежде всего административные), имеют прямое отношение к административным процессуальным нормам. Так, необходимо учитывать нормы Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
В отличие от норм иных процессуальных отраслей российского права административно-процессуальные нормы имеют некоторые особенности.
1. Неодинаков круг субъектов, правомочных устанавливать процессуальные нормы различных отраслей. Как известно, гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы устанавливаются федеральным законодателем, т.е. Государственной Думой ФС РФ, как это предусмотрено п. «о» ст. 71 Конституции РФ.
Что же касается административно-процессуальных норм, то их создание является предметом совместной деятельности Российской Федерации и ее субъектов на основании п. «к» ст. 72 Конституции РФ.
Существуют заметные различия и в круге субъектов, применяющих административно-процессуальные и иные процессуальные нормы. Гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы правомочен применять строго ограниченный круг субъектов, обозначенный в соответствующих процессуальных законах. В несравненно более широкой сфере государственного управления, в которой реализуются функции разветвленной системы органов исполнительной власти, круг субъектов правоприменения административно-процессуальных норм, естественно, более широк и многообразен.
Реализация административно-процессуальных норм не всегда связана с необходимостью оказать принудительное воздействие на участников правоотношений. Элемент принуждения характерен лишь для сравнительно небольшой части административно-процессуальных норм.
Итак, административно-процессуальным нормам присущи две основные особенности. Первая особенность заключается в их управленческом характере, поскольку они регулируют отношения, складывающиеся в сфере государственного управления (регламентирования), в которой реализуются полномочия органов исполнительной власти. Начиная с 2005 г. они определены также и в административных регламентах, в частности постановлении Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» (с изм. на 16 мая 2011 г.). Эта особенность позволяет отграничить административно-процессуальные нормы от всех иных правовых норм, кроме норм материального административного права, которые также регулируют управленческие общественные отношения.
Вторая особенность состоит в том, что это — процессуальные правила, которые регулируют (регламентируют) не все управленческие отношения, а только те, которые возникают в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, административно-процессуальные нормы регулируют отношения, возникающие в процессе применения, прежде всего, норм материального административного права, т.е. отношений правовых.
Таким образом, административно-процессуальная норма — это установленное и регламентированное правомочным государственным органом Российской Федерации и субъекта РФ общее правило, регулирующее правовые отношения, возникающие при разрешении индивидуально-конкретных дел в сфере реализации властных полномочий исполнительных органов государственной власти.
Административно-процессуальные нормы и административно-процессуальные отношения
Понятие и особенности административно-процессуальных норм
Приступая к характеристике административно-процессуальных норм, отметим, что в учебной литературе указанные нормы выделяются в рамках административного права, в котором, по мнению Д.Н. Бахраха, «органично связаны две части: материальное административное право и административно-процессуальное право». В связи с этим, изучению особенностей административно-процессуальных норм, в рамках административного права, на наш взгляд, уделяется недостаточно внимания. С разработкой отраслевой теории административно-процессуальных норм складывается ситуация, похожая на ту, о которой пишет В.Н. Протасов в отношении теории процессуального права в целом: «Надо заметить, что общая теория права в ее нынешнем состоянии индифферентна к различиям материального и процессуального права при оценке правовых явлений и в большей степени ее можно считать «теорией материального права».
Разделяя позицию В.Д. Сорокина о выделении административного права в качестве самостоятельной отрасли российского права, административно-процессуальные нормы будем рассматривать как разновидность правовых норм, которые составляют самостоятельную отрасль российского права.
К основным чертам административно-процессуальных норм, характеризующих их специфику по отношению к нормам административного права, можно отнести следующие:
1. Административно-процессуальные нормы регламентируют две группы общественных отношений.
Первая группа включает общественные отношения, которые складываются в сфере государственного управления и обеспечивают реализацию, прежде всего, ряда материальных норм одноименной отрасли права. В связи с этим материальные нормы административного права, реализация которых осуществляется в административно-процессуальной форме, т.е. в рамках административных производств, входящих в структуру административного процесса, и административно-процессуальные нормы, обеспечивающие реализацию указанных материальных норм, «регулируют отношения «предметного единства», складывающиеся в одной и той же области социально-правовой среды».
Однако, как уже было отмечено, административно-процессуальное право включает нормы, регулирующие административные производства, которые обеспечивают реализацию отдельных материальных норм иных отраслей права. Общим для указанных административно-процессуальных норм является то, что они обеспечивают, прежде всего, реализацию полномочий органов исполнительной власти, а в предусмотренных законом случаях полномочий иных субъектов (судей, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, административных комиссий).
Вторая группа включает общественные отношения, которые складываются при осуществлении административного судопроизводства, т.е. правосудия по административным делам в случаях возникновения различных отклонений при реализации в сфере публичного управления материальных норм и направлены на их защиту.
2. Среди норм, обеспечивающих реализацию материальных норм административного права, следует также различать нормы, которые регулируют административные производства, входящие в структуру административного процесса (административно-процессуальные нормы), и нормы, которые являются составной частью соответствующих административно-правовых институтов и регламентируют внепроцессуальные административные процедуры (административно-процедурные нормы), обеспечивающие реализацию материальных норм данных институтов. К примеру, нормы, устанавливающие порядок присвоения очередного специального звания, назначения на вышестоящую должность, аттестации сотрудников, проведения конкурса на замещаемую вакантную должность и т. п.
Административно-процессуальные нормы, регламентирующие административные производства, входящие в структуру административного процесса, характеризуют содержание термина «административно-процессуальное законодательство» и являются нормами административно-процессуального права как самостоятельной отрасли российского права.
Административно-процедурные нормы, регламентирующие внепро-цессуальные административные процедуры, обеспечивающие реализацию материальных норм в рамках соответствующих административно-правовых институтов, охватываются термином «административное законодательство» и являются нормами административного права как самостоятельной отрасли российского права.
3. Следующая черта административно-процессуальных норм обусловлена характером связи между материальными и процессуальными нормами. Если материально-правовая норма, определяя содержание прав и обязанностей субъектов права, отвечает на вопрос, что надо сделать для реализации этих прав и обязанностей, то норма процессуального права отвечает на вопрос, как, каким образом, в каком порядке названные права и обязанности могут быть реализованы, в том числе в случае возникновения препятствий нормальной реализации материальных норм. Процессуальные нормы представляют ту часть права, которая определяет порядок, последовательность, содержательную сменяемость стадий правотворчества и правоприменения.
По сути дела, административно-процессуальные нормы регламентируют порядок разрешения исполнительными органами государственной власти индивидуальных дел в сфере государственного управления, а также порядок разрешения судами подведомственных им административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, либо других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
4. Цель процессуальных норм состоит в регулировании поведения и действий участников административно-процессуальных отношений, т. е. лиц, ведущих административное производство, судей, рассматривающих административное дело, и лиц, участвующих в производстве, что и определяет содержание процессуальных правоотношений.
Поэтому следует поддержать мнение о том, что сама постановка вопроса о структуре процессуальной нормы (и необходимости обнаружения чисто процессуальной гипотезы или санкции) некорректна, логическая норма права как модельная мыслительная конструкция может быть только комплексной и только на этом уровне возможен трехэлементный подход к ее содержанию.
Санкции отдельных процессуальных норм, если вести речь о чисто процессуальной санкции, представлены, чаще всего санкциями «ничтожности» (к примеру, признание правовой ничтожности действий по сбору доказательств с нарушением установленных правил, ничтожности решения по делу при отсутствии кворума, необходимого для его принятия). Санкции административно-процессуальных норм могут состоять из последствий, в виде оставления обращения без ответа по существу поставленных в нём вопросов, и сообщении гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом, если это обращение содержит нецензурные, либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи.
В отличие от норм иных процессуальных отраслей российского права административно-процессуальные нормы имеют некоторые особенности.
Во-первых, неодинаков круг субъектов, которые правомочны устанавливать процессуальные нормы различных отраслей. Как известно, уголовное и уголовно-исполнительное законодательство; гражданское законодательство; процессуальное законодательство устанавливается федеральным законодателем, т. е. Государственной Думой, как это предусмотрено пунктом «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации.
Что же касается административных и административно-процессуальных норм, то их создание является предметом совместной деятельности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на основании пункта «к» статьи 72 Конституции Российской Федерации.
Во-вторых, существуют заметные различия и в круге субъектов, применяющих административно-процессуальные и иные процессуальные нормы. Гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы правомочен применять строго ограниченный круг субъектов, обозначенный в соответствующих процессуальных законах. В несравненно более широкой сфере государственного управления, в которой реализуются функции разветвленной системы органов исполнительной власти, круг субъектов правоприменения административно-процессуальных норм, естественно, более широк и многообразен.
В-третьих, реализация административно-процессуальных норм далеко не всегда связана с необходимостью оказать принудительное воздействие на участников правоотношений. Элемент принуждения, как таковой, характерен лишь для сравнительно небольшой части административно-процессуальных норм, которые регулируют правоохранительные (юрис-дикционные) административные производства. Если для уголовно-процессуальных норм их применение носит в основном принудительный характер, то для гражданско-процессуальных и административно-процессуальных он не специфичен.
В самом общем виде административно-процессуальная норма определяется как «установленное правомочным государственным органом Российской Федерации и субъекта Российской Федерации общее правило, регулирующее правовые отношения, возникающие при разрешении индивидуально-конкретных дел в сфере реализации властных полномочий исполнительных органов государственной власти», а также при осуществлении правосудия по административным делам.
Административно-процессуальные нормы, это правила поведения, устанавливающие порядок, последовательность действий, содержание стадий, правовой статус лиц, ведущих и участвующих в административном производстве, и обеспечивающие правотворчество и правоприменение в сфере государственного управления, а также правила, регламентирующие административное судопроизводство.
Виды административно-процессуальных норм
В учебной литературе по административно-процессуальному праву можно встретить классификацию административно-процессуальных норм по следующим основаниям:
Поскольку административно-процессуальные нормы обеспечивают реализацию материальных норм, отдельные предложенные классификации обусловлены особенностями классификации реализуемых материальных норм.
Так деление административно-процессуальных норм по содержанию определяет сферу действия материальных норм, реализацию которых они обеспечивают:
а) нормы, регулирующие административно-процессуальные отношения, складывающейся в сфере экономической;
б) социально-культурной сфере;
в) административно-политической сфере;
г) межотраслевой сфере.
Административно-процессуальные нормы, регламентируя административно-процессуальную деятельность уполномоченных субъектов, по аналогии с материально-правовыми нормами подразделяются:
— по юридической силе на нормы, закреплённые в законах (к примеру, Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» является определяющим для иных актов, принимаемых органами исполнительной власти и регулирующих порядок рассмотрения обращений граждан структурами какого-либо ведомства) или в подзаконных нормативных актах (примером такого акта может служить Приказ МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации»).
— по характеру диспозиции:
а) обязывающие нормы, т. е. закрепляющие процессуальные обязанности. Они закрепляют меру должного поведения, выраженного в активной форме. Эти нормы реализуются путём исполнения. Примером могут служить нормы, содержащиеся в постановлении Правительства Российской Федерации от 17 декабря 1995 г., которым утверждены «Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учёта по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»;
б) управомочивающие нормы, т. е. закрепляющие процессуальные права. Они устанавливают меру возможного поведения субъекта конкретного производства. Нормы этой группы реализуются путём использования. Они содержатся, например, в статье 5 Федерального закона от 2 мая 2006 г.
в) запрещающие нормы, т. е. которые содержат меру должного поведения, выраженного в воздержании от запрещённых действий. Эти нормы реализуются путём соблюдения. Соответствующая группа норм данного вида содержится, например, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, а также в других актах.
— по действию в пространстве:
а) нормы, действующие на территории Российской Федерации независимо от их отраслевой принадлежности. Такого рода нормы содержатся в федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, актах федеральных министерств и других федеральных органов исполнительной власти, действуют на всей территории Российской Федерации;
б) нормы, действующие на территории субъекта Российской Федерации. Основой для существования административно-процессуальных норм данной группы является пункт «к» статьи 72 Конституции Российской Федерации, согласно которому административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. К таким нормам, к примеру, относятся нормы законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, определяющих перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
Процессуальная природа административно-процессуальных норм наиболее ярко проявляется в их классификации по видам административных производств, по кругу субъектов административного производства, по элементам процессуальной формы административного производства.
По видам административных производств, входящих в структуру административного процесса, следует различать:
По кругу субъектов административного производства можно различать нормы, регулирующие административно-процессуальный статус двух групп субъектов:
К примеру, в рамках лицензионного производства это лицензирующий орган (властная сторона) и соискатель лицензии (участник производства), в рамках дисциплинарного производства руководитель, начальник (субъект дисциплинарной власти) и подчинённый (участник производства).
По элементам процессуальной формы административного производства можно выделить группы административно-процессуальных норм, которые устанавливают:
Данная классификация позволяет провести разграничение между «административным» и «административно-процессуальным» законодательством, поскольку даёт предметное представление об административно-процессуальных нормах, регламентирующих административное производство, и являющихся необходимым условием возникновения административно-процессуальных отношений.
Понятие и особенности административно-нроцессуальных правоотношений
Изучение теоретического наследия В.Д. Сорокина позволяет выделить следующие отправные положения, раскрывающие признаки и особенности административно-процессуальных правоотношений.
Административно-процессуальные правоотношения как разновидность правовых отношений в целом характеризуют следующие признаки:
2. Административно-процессуальное правоотношение предполагает определённость взаимного поведения его субъектов, что предусматривается правовыми нормами; при этом степень определённости взаимного поведения субъектов зависит от содержания административно-процессуального правоотношения, определяемого, в свою очередь, характером той области государственного управления, в пределах которой оно возникает. Степень определённости поведения субъектов административно-процессуального правоотношения обычно закрепляется административно-процессуальными нормами.
3. Административно-процессуальные правоотношения всегда возникают на основе правовых норм. Разумеется, одного существования правовых норм ещё недостаточно для возникновения правоотношения. Кроме нормы, необходимы ещё и такие обстоятельства, как правосубъектность и юридический факт. Однако первичным обстоятельством для возникновения правового отношения, несомненно, является правовая норма, которая, в конечном счёте, придаёт определённым фактам юридический характер.
4. Реализация административно-процессуального правоотношения, как и всякого правоотношения вообще, обеспечивается мерами государственного воздействия. Они весьма разнообразны и не могут быть сведены только к мерам принуждения. Для реализации многих административно-процессуальных правоотношений, возникающих в сфере деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, вовсе нет необходимости в применении принудительных мер.
Административно-процессуальные правоотношения, имея общий с материальными административно-правовыми отношениями управленческий характер, отличаются от них следующими специфическими чертами.
Роль юридического факта, непосредственно порождающего административно-процессуальное правоотношение, здесь выполняет соответствующее материальное правоотношение, и, не только административно-правовое: такими правоотношениями могут быть материальные отношения, регулируемые иными материальными отраслями российского права.
Вторичный характер административно-процессуального правоотношения проявляется в том, что оно предполагает предварительное существование определённого, так сказать, первичного материального правоотношения, которое и реализуется через процессуальное правоотношение. Это связано с тем, что «предметом любой материальной отрасли российского права является соответствующее общественное отношение, складывающееся в социально-правовой среде, то предметом регулирования процессуальной отрасли является уже возникшее правовое отношение»^.
2. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административно-правовых отношений по особенностям регулирования, которые обусловлены спецификой юридических норм, регулирующих соответствующие группы административно-правовых отношений. Если материальные нормы административного права регулируют «статические» отношения, то процессуальные нормы регулируют отношения «динамические», для которых особое значение имеют действия субъектов, в том числе по реализации их процессуального статуса.
В свою очередь действия участников административно-процессуальных правоотношений, осуществляемые в предусмотренной законом последовательности, обусловливают известную стадийность развития правоотношения.
3. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных по своему назначению. Задачи административно-процессуальных правоотношений, равно как и любых процессуальных правоотношений, состоят в обеспечении реализации соответствующей материальной нормы. Отсюда следует, что административно-процессуальное правоотношение в полном соответствии с диспозицией административно-процессуальной нормы выступает как средство осуществления определённого материального отношения.
4. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административно-правовых отношений по своей структуре. Для процессуальных правоотношений вообще характерна более сложная структура, нежели для отношений материальных.
У административно-процессуальных правоотношений сложность структуры также выражается в наличии нескольких субъектов, роль которых в данном правоотношении неодинакова. В связи с этим возможно выделить основное административно-процессуальное правоотношение и отношения, которые возникают в связи с основным и являются, так сказать, попутными, вспомогательными.
5. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административно-правовых отношений и по кругу субъектов. Участниками этого вида правоотношений являются все субъекты сложившегося ранее материального правоотношения, и, кроме того, некоторые субъекты, которые в материальном отношении не участвуют.
Круг участников административно-процессуального правоотношения значительно шире круга субъектов соответствующего материально-правового отношения. Если материально-правовое отношение возможно только между нарушителем административно-правовой нормы и органом государства, то в административно-процессуальные отношения наряду с ними включаются другие участники: потерпевший, свидетели, эксперты, переводчики, органы исполнения постановления и др.; кроме этого, связующим звеном и обязательным участником их всегда является государство в лице правомоч-ных органов (должностных лиц), компетентных разрешать конкретное дело.
Таким образом, административно-процессуальные правоотношения следует рассматривать как такие регулируемые правом отношения, которые складываются по поводу разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, a в преду-смотренных законом случаях иными государственными органами^.
Содержание и виды административно-процессуальных правоотношений
В каждом правоотношении необходимо различать содержание двоякого рода: материальное и юридическое. К материальному относится то общественное отношение, которое им закрепляется. Юридическое содержание воплощается в субъективных правах и обязанностях его участников.
Административно-процессуальное правоотношение является, таким образом, второй стадией реализации фактического общественного отношения, опосредованного материальным правовым отношением.
Так, желание лиц создать семью станет материальным основанием административно-процессуального правоотношения в рамках регистрационного производства только в том случае, когда его участники проявят взаимную волю, и обратятся в органы ЗАГС с заявлением о регистрации их брака. Административно-процессуальное правоотношение, связанное с оспариванием действий и решений должностного лица, нарушившего права гражданина, также может возникнуть только в результате принятия гражданином волевого решения о необходимости защиты своих прав и его реализации в форме искового заявления.
В свою очередь, участник дорожного движения, нарушивший ПДД, станет участником производства по делам об административных правонарушениях только в случае волеизъявления властного субъекта, уполномоченного возбуждать производство по делам данной категории, составить необходимые процессуальные документы. Согласие нарушителя для этого не требуется.
Возникновение административно-процессуальных правоотношений в той или иной сфере функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определенным образом отражается на их материальном содержании и, значит, на зависимом от него юридическом содержании, т. е. правомочиях и юридических обязанностях участников этих отношений.
Существование многочисленных и разнообразных административно-процессуальных правоотношений, отличающихся друг от друга по своему материальному содержанию, сферам возникновения, структуре и т. д., делает весьма актуальной задачу их классификации.
По мнению В.Д. Сорокина, административно-процессуальные правоотношения надлежит классифицировать по следующим основаниям:
Диагональные административно-процессуальные отношения во многом схожи с вертикальными отношениями, так как между их участниками существует элемент субординации. Однако данные субъекты входят в различные системы органов исполнительной власти, и речь идёт не о линейном, а о функциональном подчинении в процессе осуществления контрольно-надзорной деятельности.
По характеру юридических фактов, порождающих правоотношения различают административно-процессуальные правоотношения, порождённые правомерными действиями, порождённые неправомерными действиями и порождённые событиями.
В зависимости от способа защиты существуют отношения, защищаемые в судебном порядке и защищаемые во внесудебном (административном) порядке. К примеру, для современных регистрационных и лицензионных административно-процессуальных производств, введён обязательный внесудебный (досудебный) порядок обжалования1 решений и (или) действий (бездействия) регистрирующего или лицензирующего органа. В частности, в соответствии с установленными требованиями к структуре административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), структура административных регламентов должна содержать раздел, устанавливающий «досудебный (внесудебный) порядок обжалования» решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию (предоставляющего государственную услугу).
По видам административных производств:
Административно-процессуальные отношения могут быть разделены с учетом отраслевой принадлежности. Наличие названного критерия обусловлено универсальным характером норм административно-процессуального права, которые обеспечивают процессуальный порядок реализации не только административно-правовых норм. В этой связи можно выделить, к примеру, следующие виды административно-процессуальных отношений:
Приведённые классификации ещё раз подчёркивают роль и значение норм административно-процессуального права и возникающих на их основе административно-процессуальных отношений в реализации материальных норм российского законодательства.